El difícil camino de la institucionalidad

In memoriam, a don Raymundo Amaro Guzmán

Por: Abogado Olivo Rodríguez

1. En materia de función pública, la regla general es que todos los cargos que se encuentran previstos en los distintos órganos y entes públicos, para el cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico les asigna, son cargos de naturaleza remunerada. Dispone la Constitución que “la “ley establecerá las modalidades de compensación de las y los funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los criterios de mérito y características de la prestación del servicio” (artículo 144).
2. Excepcionalmente, el legislador, y, en otros casos, el Poder Ejecutivo por vía reglamentaria, puede establecer que determinados cargos públicos, sean de naturaleza no remunerada u honoríficos. Esta situación, históricamente, era más abundante en órganos de naturaleza colegiada. Buen ejemplo de esto lo constituían los miembros de las Sala Capitulares de los Ayuntamientos, respecto de los cuales la ley de organización municipal que estuvo vigente hasta el año 2007, establecía, que el “cargo de Regidor es honorífico y gratuito” (Art. 13 de la Ley No. 3455, Organización Municipal, del 18 de diciembre del 1952). Ese mismo ejemplo nos trae el “Diccionario panhispánico del español jurídico”, que se refiere al concepto ad honorem de la siguiente manera: “Sin retribución alguna, por solo la honra: Trabaja ad honorem en el ayuntamiento”.
3. La existencia de un cargo público, remunerado o no, precede a la persona que sea su titular. Ninguna persona puede ser empleada o funcionario público de un cargo que previamente no haya sido creado, con retribución o sin ella.
4. Por ser la regla general la de los cargos remunerados, la ley de función pública dispone que su objeto es “regular las relaciones de trabajo de las personas designadas para desempeñar los cargos presupuestados para la realización de funciones públicas en el Estado”.
5. Por ello, la misma ley de función pública, señala, que al Ministerio de Administración Pública le corresponde “aprobar la estructura de cargos de la Administración Pública, previa a su inclusión en el anteproyecto de presupuesto anual” (art. 8.8).
6. Esos cargos remunerados o presupuestados, a los que alude la ley de función pública se clasifican en “cargos de alto nivel” (artículo 20), “cargos de confianza” (artículo 21) y, “cargo de carácter permanente clasificado de carrera” (artículo 23). La ley de función pública no utiliza, de manera acertada, el concepto de “cargo” para referirse a las personas relacionadas con el Estado, que por realizar tareas “de servicios generales y oficios diversos” son denominados “servidores públicos de estatuto simplificado”.
7. La ley de regulación salarial del sector público del año 2012, insiste en el tema, con más precisión aún, para los cargos de alto nivel, disponiendo que “todos los cargos, incluidos los de alto nivel y sus correspondientes remuneraciones, previa presentación y aprobación del Ministerio de Administración Pública serán incluidos dentro del Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado…” (artículo 8).
8. Y, como sí todo lo anterior fuera poco, la ley orgánica de presupuesto dispone que, el proyecto de presupuesto de ingresos y ley de gastos públicos debe incluir “el organigrama y la estructura y cantidad de cargos de cada Capítulo” (párrafo II, artículo 35, Ley 423-06).
9. En nuestro ordenamiento jurídico el concepto de cargo, tiene un significado, y al margen de si es clasificado o no, es considerado como “la unidad básica, orientada a resultados y en base a competencias, que expresa la división del trabajo en cada unidad organizativa. Su diseño y clasificación debe contener las atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades y obligaciones específicas a ser cumplidas por una persona en una jornada normal de trabajo, orientadas a resultados y en base a competencias” (Articulo 20, del reglamento de estructura organizativa, cargos y política salarial, contenido en el Decreto 527-09).
10. Por ello, toda persona que sea designada para ejercer un cargo público, incluyendo dentro de estos, a quienes desempeñen cargos de alto nivel, tienen la obligación de “cumplir la jornada de trabajo, dedicando la totalidad del tiempo al desempeño íntegro y honesto de sus funciones” (artículo 79, numeral 2, Ley 41-08).
11. A fin de garantizar esa dedicación exclusiva al desempeño del cargo, la ley de función pública dispone en el artículo 80, numeral 5, que a los servidores públicos les está prohibido aceptar “designación para desempeñar en forma simultánea más de un cargo del Estado, salvo cuando se trate de labores docentes, culturales, de investigación y las de carácter honorífico, no afectadas por incompatibilidad legal, y con la debida reposición horaria cuando hubiera superposición de este tipo”.
12. La prohibición antes indicada llega al extremo de disponer, en su parte in fine, que la “aceptación de un segundo cargo público incompatible con el que se está ejerciendo, supone la renuncia automática del primero sin desmedro de la responsabilidad que corresponda”.
13. La mención “y las de carácter honorífico”, utilizada entre las excepciones que establece la prohibición del artículo 80, numeral 5 de la ley de función pública, sólo alcanza a cargos que por mandato legal o reglamentario, tengan ese carácter.
14. Visto lo anterior, resulta entonces elemental comprender la disposición que en materia de función pública estable el artículo 144 de la Constitución de la República, prohibiendo a los funcionarios o empleados del Estado “desempeñar, de forma simultánea, más de un cargo remunerado, salvo la docencia”.
15. En ese texto supremo no tiene cabida la posibilidad de que un funcionario o empleado público pueda desempeñar a la vez dos cargos públicos que tienen previstos legalmente remuneraciones, aunque se renuncie a cobrar la remuneración de uno de ellos.
16. Lo que prohíbe expresamente el texto constitucional es justamente lo ya indicado sobre desempeñar a la vez dos cargos que estén sujetos a remuneración legal, ello por las razones explicadas en los puntos 10 y 11, así como por la consecuencia establecida en el punto 12.
17. En el caso de la designación del director ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, en adición al cargo de Director General de Contrataciones Públicas, la situación es más compleja aún, ya que, más allá de que ambos son cargos legalmente remunerados, el artículo 19, numeral 6 de esa ley dispone expresamente que, para ser designado director ejecutivo se exige “no desempeñar ningún cargo o empleo de cualquier naturaleza con excepción de la actividad docente”.
18. No debemos olvidar que, de conformidad al artículo 128, numeral 2, letra b) de la Constitución, la designación y remoción de los “titulares de los órganos y organismos autónomos y descentralizados del Estado” debe ser realizada por el presidente de la República, “de conformidad con la ley”.